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国家秘密文件免除公开的司法审查制度概述

发布时间:2017-08-28
  摘 要: 涉及国家秘密文件公开的政府信息公开诉讼案件中,存在保障公民知情权利益与保护国家秘密利益的冲突,其审理过程中如何兼顾保密与公开的难度也最高.因此,探究并完善此类案件的司法审查制度,对保障公民的知情权、保护国家秘密及防止行政机关滥用标准拒绝公开信息有重要意义.本文将结合相关法律规定,从司法审查中的举证规定、审查标准和审查方式三个方面,对涉及国家秘密文件公开案件的司法审查制度进行概述,并对制度完善提出建议.
 
  关键词: 国家秘密公开; 信息公开诉讼; 司法审查制度

  一、国家秘密公开案件的举证责任和证明特点
 
  《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条指明,涉及国家秘密的信息公开诉讼案件的举证责任通常由被告承担.即若行政机关拒绝向原告公开涉诉的政府信息,则需举证证明是否已履行法定说明告知义务,并详细说明拒绝公开的理据.但因涉及国家秘密的政府信息可能关乎国家安全等重大事项,其举证内容也在相关法律中作出特别规定.对于符合《信息公开若干规定》第五条第四款之规定,如果被告能有确凿的证据材料充分证明政府所发布的信息确实属于国家秘密的,人民法院应准许其不提交该文件.而对不予公开事项的举证,即使已有充分的事实证明这些政府信息不属于应该公开的范畴,根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第一款第二项的规定,涉及案件诉讼的政府机关也负有向申请人履行告知和说明理由的法定义务.
 
  简而言之,如果政府主张涉诉信息属于国家秘密而拒绝提交,要承担举证责任,提供充分证据证明该信息属国家秘密的归类正确,在此前提下可不提交涉密文件本身作为证据.国家秘密公开案件的举证规定有特殊性.由于在此类案件中,涉诉政府信息依照法律规定是否属于国家秘密、是否能公开乃案件的核心问题,所以涉诉信息其自身应是诉讼的主要证据.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条,被告"应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件".据此,被告本应当提交涉诉信息文件作为证据,但由于国家秘密的不可公开性及其定密程序所具有的专业性,且所涉事项通常关乎重大安全事项,所以其举证规定特殊,被告不需向人民法院提交涉诉保密文件.即被告的举证要点为,以充分详实的书面证据资料,证明涉诉信息确实为政府依法认定的国家秘密.在满足此前提之下,政府可免于提供该政府信息的详细内容.当政府信息数量庞大而不利于审理时,编制信息索引以阐明不公开理由的方式具有可采性,可借鉴美国的沃恩索引,避免涉诉政府机构利用空洞笼统的理由,回避自己必须依法对相关信息进行公开的义务.
 
  ①允许不提交涉诉文件主要是基于尊重行政机关对于国家秘密定密问题的判断,以及为了预防在诉讼过程中国家秘密的泄露风险.但是,这种免予提交涉诉信息内容的规定并不是绝对的,人民法院在特定的情况下也可以要求被告将涉诉秘密文件交由审查.例外一,当人民法院对案件进行严格审理后仍认为被告提交的证据材料还未能充分证明涉诉信息归类国家秘密属正确时; 例外二,涉诉信息中不应公开和应该公开的内容并存,应作区分处理,应公开的内容需依法予以公开.笔者认为,人民法院在适用例外情况时仍应以保持司法审查的谦抑性为前提谨慎判断.
 
  二、国家秘密公开案件的司法审查标准
 
  《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定,我国在进行行政案件审理时遵循"合法性审查"的审查标准.所谓"合法性审查"是指我国各级法院按照法律规定的程序,依法对行政案件进行审理的时候,判定涉诉的行政行为是否符合相关法律规定的审查方式.②作为审查触及国家秘密信息公开的行政诉讼时的国际惯例,法院一般仅审查保密的归类是否符合法定程序,在无证据能证明行政机关有不法行为的情况下,行政机关要求对触及国家秘密的信息免于公开的合法主张,通常会被予以尊重,法院不会对涉及国家秘密信息的文件进行实质审查.合法性审查的程度应受到司法权自身的限制.具体而言,就是行政机关的行政权不能为法院的司法权所代替.③依照经典的行政行为裁量理论,在审理行政案件时,司法权不能逾越该界线来干预或指导属于行政裁量的内容.④在涉及国家秘密文件的定密审查时,由于定密工作程序的专业性,所涉信息的特殊性,一般人员并不具备这种能力及权限,此属行政机关的职权范围,法官不具有定密工作的专业知识、经验和判断能力,且没有定密权限,因此,法院应对行政权予以尊重.但是,保持司法权的谦抑性不代表审查力度很弱.
 
  美国在政府信息公开司法审查采用最严格的审查强度,即重新审查标准.⑤我国各级人民法院对国家秘密公开类案件的合法性审查力度比其他同类信息公开案件也应更大.《中华人民共和国保守国家秘密法》及其《实施条例》中已较明确地规定了定密主管资格、确定国家秘密的各项依据及定密的具体程序.据此,法院需对确定国家秘密文件的程序进行全面且严格的审查,尤其是在定密主管资格、手续、确定为秘密文件的理由这几个方面,仔细考量涉诉文件是否确实达到免予公开的级别.若被告缺乏充分的证据证明该定密行为在主管权限、合法要件等方面符合法律的规定,法院即应当撤销其免予公开的行为.而针对争议较大、法律规定不够清晰、内容敏感的案件,法院更应坚持独立审判的立场,严格执合法性审查的要点,不能先入为主地倾向行政机关.一旦不符合审查标准,定密归类错误,即应公开.
 
  三、国家秘密公开案件的司法审查方式
 
  信息公开案件司法审查的一大难点在于兼顾保密与公开,要在审理过程中防止因证据调查而泄露保密文件.因国家秘密信息公开案件有其特殊保密性,在法院最终裁判被告败诉之前,都应假设涉诉文件为国家秘密文件,不可公开.因而与一般行政案件相较而言,其审查方式也具备特殊性.《信息公开若干规定》第六条规定,政府信息公开行政案件的审理,应视情采取"适当的审理方式".《行政诉讼法》第四十五条说明了"不公开审理方式"的适用范围,包括涉及国家秘密、个人隐私和法律另有规定的案件.结合上述条文可知,其中"适当的审理方式"指对涉及国家秘密的信息公开案件采取"不公开审理"的方式.不公开审理的一般涵义是指审理过程不对案件以外人员公开.我国的"不公开审理"与美国的"不公开单方审理"在基本制度的架构上有着明显的不同,法院有权对涉诉信息文件内容进行审查.
 
  但已有诸多理论认为将来应明确建立"不公开单方审理"制度.⑥简单来说,目前我国所有涉及国家秘密公开案件的司法审查,因国家秘密的保密性要求,其审查方式均为不公开审理.笔者认为,单方审理方式虽在某种程度上削弱了审理的透明度,但有利于在最小限度地影响国家秘密文件的泄密可能性的情况下,更为有效地保障公民知情权.未来则应当采用单方审理方式,法院在实践中也更应谨慎平衡双方的诉讼公平利益,处理好保密和公开的关系.
 
  四、结语
 
  我国公民对政府信息有合法的知情权,而又因涉及国家秘密公开的信息公开诉讼案件因具有特殊的保密性,在举证内容、证明方法等方面有诸多特殊性,从而使此类案件的司法审查制度也有其特别之处.
 
  综上所述,依笔者所见,如何在司法实践中把握"合法性审查"的标准,又如何在不公开审理的过程平衡双方的诉讼利益,是法院在国家秘密信息公开诉讼司法审查实践中会遇到的重要难题.只有严格遵循《中华人民共和国保守国家秘密法》第九条规定的七个领域国家秘密的具体规定,按照国家秘密及其密级的明确标准归类,以及法定定密程序确定的才属于国家秘密.对有关国家秘密公开案件的合法性审查,应结合国家秘密的认定要件,不能仅根据被告提交的形式证据,就认定保密审查的合法性.合法性审查的标准应结合《保守国家秘密法》中具体规定来理解.有学者提出国家秘密的复合性构成要件,即只有同时符合形式要件和实质要件的要求,才能构成国家秘密.
 
  形式要件是指保密的必要性,非公开性和不可滥用性;实质要件是指定密的主体、依据和程序.⑦法院在进行合法性审查的时候,应有具体、明确、统一的标准.被告需提交充分证据证明保密的必要性、非公开性,同时司法机关应审查行政机关是否滥用保密标准以掩盖不良目的和动机.唯此,才能真正实现严格的合法性审查标准在此类案件中为司法公正带来的积极意义.当然,司法审查仍应以保持谦抑性为前提,法院不能随意干预政府的行政权,对行政机关依法依规做出的保密决定必须给予足够的尊重.随着我国司法实践的不断发展和立法水平的逐渐提高,信息公开行政诉讼中,所有涉及国家秘密文件公开类案件诉讼的司法审查制度,也将必然会随着时代进步逐步得到提高,公民的诉讼知情权也必将由此会得到更好的保证.
 
  [ 注 释 ]
 
  ①江必新. 最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定理解与适用[M]. 北京: 中国法制出版社,2011. 93.
  ②江必新. 中华人民共和国行政诉讼法及司法解释条文理解与适用[M]. 北京: 人民法院出版社,2016,8:51.
  ③江必新. 中华人民共和国行政诉讼法及司法解释条文理解与适用[M]. 北京: 人民法院出版社,2016,8:52.
  ④杨建顺. 我国行政诉讼制度与理论的现状与课题[N]. 中国经济时报,1998 -2 -5.
  ⑤杨建生. 美国政府信息公开司法审查研究[D]. 西南政法大学,2014: 80.
  ⑥张群. 国家秘密司法审查研究[J]. 法治研究,2014( 6) .
  ⑦郑春燕. 政府信息公开与国家秘密保护[J]. 中国法学,2014( 01) .
 
  [ 参 考 文 献 ]
 
  [1]江必新. 最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定理解与适用[M]. 北京: 中国法制出版社,2011.
  [2]江必新. 中华人民共和国行政诉讼法及司法解释条文理解与适用[M]. 北京: 人民法院出版社,2016.
  [3]杨建顺. 我国行政诉讼制度与理论的现状与课题[N]. 中国经济时报,1998 -2 -5.
  [4]杨建生. 美国政府信息公开司法审查研究[M]. 北京: 法律出版社,2014.
  [5]郑春燕. 政府信息公开与国家秘密保护[J]. 中国法学,2014( 1) :144 -157.
  [6]张群. 国家秘密司法审查研究[J]. 法治研究,2014( 6) .

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